1．事案の概要    

　米国同時多発テロの発生後、国連安全保障理事会は国際テロ対策に関する決議を多数、採択している。当初は、アフガニスタンのタリバーン政権が直接的または間接的に管理する資金やその他の財産の凍結をすべての国に義務付けるものであったが、同政権の崩壊後は、もっぱら、ビン・ラディン、アルカイダのメンバー、タリバーン、さらに、これらの人物・組織に関係する人物・組織等を対象にするようになった（参照）。このように、私人をターゲットにした制裁を smart sanctions と呼ぶが、制裁の対象となる者は安保理制裁委員会（Security Council Sanctions Committees）によって特定されている。

　一連の安保理決議を実施するため、EU理事会は、EU条約第15条に基づき、「共通の立場」（common position）を採択した。また、これを受け、EC（その立法機関はEU理事会）は、EC条約第60条、第301条および第308条に基づき、「規則」（regulation）を制定し、安保理制裁委員会によって特定された人物・組織の資金を凍結している（制裁発動手続について、詳しくは こちら）。ターゲットにされた者は制裁の有効性を争い、第1審裁判所（以下、第1審裁判所とする）に提訴しているが、棄却されたため、EC裁判所に控訴を提起した。なお、第1審裁判所では、以下のように2つのケースとして審理されていたが、EC裁判所の手続では併合されている。  

・Yusuf and Al Barakaat 事件
　（Case T-306/01, Yusuf and Al Barakaat [2005] ECR II-3533）

　スウェーデンに居住するYusuf と同国内に設けられたAl Barakaat International Foundation等は、安保理制裁委員会によってテロ支援者ないし組織に指定された。これを受け、同人等の資金や財産は、EU理事会規則（No. 467/2001, OJ 2001, L 67, p. 1）と欧州委員会規則（No. 2199/2001, OJ 2001, L 295, p. 16）に基づき凍結されたため、同人等はEU理事会と欧州委員会に対する訴えを第1審裁判所に提起し、両規則の有効性を争った。なお、後に理事会によって新しい規則（No. No 881/2002, OJ 2002, L 139, p. 9）が制定され、両規則は廃止されたことを受け、訴訟の対象も新規則に変更されている。また、同じく制裁を受けた2名も共同で訴えを提起しているが、後に安保理制裁委員会が両人を制裁リストから削除したことを受け、ECの制裁は中止されたため、両人は訴えを取り下げている。 

　第1審裁判所はYusuftと Al Barakaat の訴えを棄却したため、両者はEC裁判所に控訴しているが、後に、Yusuf は控訴を取り下げている。従って、控訴人はAl Barakaat のみである。

・Kadi事件
 （Case T-315/01, Kadi [2005] ECR II-3649）

　このケースの原告である Kadi はサウジアラビア国籍を有し、同国に居住する者であるが、安保理制裁委員会によってテロ支援者に指定された。これを受け、ECは同人のEC内における全資金とその他の財産を凍結したため（EU理事会規則（No. 467/2001, OJ 2001, L 67, p. 1）と欧州委員会規則（No. 2062/2001, OJ 2001, L 295, p. 16）参照）、KadiはEU理事会と欧州委員会に対する訴えを第1審裁判所に提起し、EC制裁の有効性を争った。なお、後に理事会によって新しい規則（No. No 881/2002, OJ 2002, L 139, p. 9）が制定され、両規則は廃止されたことを受け、訴訟の対象も新規則に変更されている。

 2．EC裁判所の判決

　控訴審手続における主な争点は、ECの smart sanctions 発動権限と基本権侵害の有無にあるが、これに関連して、制裁による基本権侵害を理由にECは安保理決議の実施義務が免れるか（EC法秩序における同決議の効力）、また、EC裁判所の審査権限が問題になっている。  

2.1．Smart Sanktionの法的根拠

　EC条約第301条および第60条は、第3国との経済関係を断絶ないし制限について定めているが、個人を対象にした措置について定めていない。そのため、両規定に基づき、ECはsmart sanctions を発動しうるかという問題が生じるが、EC裁判所は、これらの規定のみでは制裁の法的根拠として不十分であるとする[1]。また、本件で適法性が争われている制裁は、第3国との経済関係の制限を目的としておらず、国際テロへの関与が疑われている個人や組織の資金凍結等を目的としているため、第301条の目的に合致していないとEC裁判所はみなしている[2]。同様に、第60条第2項も、加盟国が第3国に対し一方的な措置を発動することを認めているに過ぎず、個人に対する制裁の根拠条文にはなりえないとする[3]。 

　ただし、経済・金融制裁の発動を目的とする点で本件の制裁は第60条および第301条の適用範囲にあるとEC裁判所は判断している[4]。また、両規定は、それらがアムステルダム条約[5]によって導入されるまでは第113条（現第133条）を根拠規定にして行われてきた実務を承継するものであるが[6]、smart sanctionsについて定めていないため、ECの権限を認めるには第308条を援用する必要があるとする[7]。なお、第308条は「共同市場」に関するECの目的・目標の実現に必要であるが、ECに権限が与えられていない場合に限り適用することができ、共通外交・安全保障政策の目的・目標を実現するために援用することは許されないとEC裁判所は判断している[8]。また、EU条約第3条（特に第2項）に基づき、ECの目的・目標を上回る権限（つまり、目的に合致しない権限）がECに与えられるわけではないとする[9]。もっとも、共通外交・安全保障政策の一環として決定された経済制裁を実施することはEC条約が定めるECの隠れた目的にあたるとし[10]、第308条をも（補足的に）適用することによって、ECの smart sanctions 発動権限を認める。 

　なお、第308条の「必要性」の要件について、EC裁判所は、加盟国が個別に実施するとすれば、域内の競争条件が害されることを挙げている[11]。 

　ところで、欧州委員会は、共通通商政策に関する規定（EC条約第133条）に基づき、ECは個人に対しても制裁（資金の凍結）を発動しうると主張するが[12]、EC裁判所は従っていない。なぜなら、第2次法制定の根拠規定は第2次法の目的や内容に照らし、客観的な理由（その点につき司法審査が可能でなければならない）に基づき選択されなければならないが[13]、第133条を根拠規定としうるのは、第2次法が通商の促進、制限撤廃または規制を本質的な目的とし、対象となる物品の貿易に直接的かつ直ちに影響を及ぼす場合であるためとする[14]。つまり、資金の凍結を目的とする経済制裁は、このような第2次法にあたらない[15]。また、同様に、資本の移動の自由に関する規定（例えば、EC条約第57条第2項）も根拠規定になりえないと判断している[16]。

   前述したように、EC裁判所は、EC条約第301条や第60条より共通外交・安全保障政策の目的を実現するといったECの隠れた目的を導いた上で、第308条をも補足的に適用し、争点である smart sanctions の発動を認めているが、EUの目的を実現するために第308条の援用を認めた原審判断は誤りであるとして取り消している[17]。もっとも、前掲の3ヶ条を根拠にECが控訴人らに対し制裁を発動しうるとする結論は異ならないため、控訴を退けている[18]。
 

2.2．EC法秩序における国連憲章（安保理決議）の効力

　控訴審手続では、ECが安保理決議に拘束されること自体は争われていないと解されるが、控訴人らは、基本権の保護はEC法上の一般原則にあたり、安保理決議の実施はこれに違反するため（つまり、安保理決議に基づく制裁によって、自らの法的審問を受ける権利、実効的な司法救済を受ける権利および所有権が侵害されるとする）、ECは決議に従うべきではないと主張している。 

　EC法と国連憲章の優越関係について、EC裁判所は必ずしも明瞭に判断しているわけではないが、仮に国連憲章がECによって締結されているとすれば、憲章はEC第2次法には優先するが、1次法に対しても優先するわけではないとする（EC条約第300条第7項）[19]。他方、ECの権限行使は国際法に合致した形でなされなければならず[20]、特に、経済協力・開発援助（第177条および第181条参照）、また、（国連の任務である）世界平和の維持や安全保障政策の実施に関し、ECは国連法を尊重しなければならないとする[21]。

　　この判断について、こちら を参照

2.3. EC裁判所の審査権限

　ECの制裁は安保理決議を機械的に実施するものであるため、その適法性に関する審査は安保理決議に及ぶが、第1審裁判所は、EC第2次法の審査を通し、間接的に安保理決議の適法性を検討することができるとするが（間接的審査）、国連憲章はEC法に優先するため、EC法ではなく、jus cogens に照らし、審査されるべきとする（つまり、EC法が保障する基本権の侵害についてではなく、jus cogens 違反の有無について審査すべきとする）（詳しくは こちら）。 

　これに対し、EC裁判所は、加盟国やECの諸機関が発したすべての措置は司法審査に服し、「ECの憲法的性格を持つ」（basic constitutional charter） EC条約に合致するかどうか審査されることを明確にした上で[22]、 国連憲章の優先性から基本権審査が免れるわけではないと判断している[23]。なお、同裁判所は、国際法（安保理決議）の実施にかかるEC第2次法の適法性が審査されるのであり、国際法が審査の対象になるわけではないことを強調している[24]。つまり、本件での司法審査の対象は安保理決議ではなく、その実施にかかるECの法令であるとする[25]。さらに、EC裁判所は、確かに、制裁対象者の基本権を保護する手続が国連レベルで設けられているが[26]、対象者が自らの権利を擁護する真の機会は保障されていないことや、制裁委員会は全会一致で判断することに鑑み[27]、この手続は外交的な性質を有するとし[28]、司法審査を否認することはEC条約上の基本権保護制度に著しく反するとする[29]。つまり、上掲の手続が設けられているとはいえ、ECの司法機関は、安保理決議の実施にかかるECのすべての措置の適法性を、基本権保護の観点から、包括的に審査すべきであるとし[30] 、jus conges 審査に限定する原判決を破棄している[31]。また、安保理決議の実施にかかるECの措置は上位のEC法に違反すると判示されるにせよ、同決議の国際法上の優先性が否定されるものではないとする[32]。 

　なお、本件では、欧州人権裁判所はの判例法の解釈についても争われた。つまり、国連決議に基づく制裁の適法性が争われたケースにおいて、同裁判所は自らの審査権限を否定しているかどうかが問題になったが、この点について、EC裁判所は、欧州人権裁判所は、あくまでも国連（その補助機関や安全保障理事会）が発した措置の適法性を審査する権限を否認しており、人権条約締結国の行為の審査を否認するものではないとする[33]。他方、本件で適法性が争われているのは、安保理や補助機関の決議ではなく、その実施にかかるECの規則であるため、EC裁判所は管轄権を有するとする[34]。 

2.4．基本権侵害

(1) 法的審問を受ける権利の侵害

　安保理制裁委員会は、制裁対象者を特定するに際し、また、特定後の段階においても、同人らに審問を実施していない。これによって、控訴人らの法的審問を受ける権利が侵害されるかという問題について、EC裁判所は、安保理の実務については判断を示さず、代わりに、ECの制裁発動手続について検討し、制裁対象者リストに加える前に該当者の意見を聴取したり[35]、リストに記載した理由を示す必要はないと判示している[36]。また、安全保障政策上の重大な理由に基づき、伝達すべき事項を制限することも可能であるとする（原審同旨）[37]。しかし、テロ対策上の理由に基づき、司法統制が否定されるわけではなく[38]、制裁発動理由（つまり、控訴人らを制裁リストに加えた理由）が裁判所によって審査されなければならないため[39]、ECの諸機関は控訴人らを制裁対象者リストに加えることを決定したときか、または、少なくともリスト作成後のできるだけ早い時期に、その理由を控訴人らに伝え、同人らが提訴期間内に提訴できるようにする必要があると判断している[40]。つまり、制裁対象者が自らの権利を最も実効的に保護し、（また、その手段として）EC裁判所への提訴が効果的かどうか判断できるようにするためだけではなく、ECの司法機関が法令審査を完全に行えるようにするため、制裁発動理由を通達しなければならないとする[41]。また、安全保障政策上の秘密保持の要請と権利保護（手続上の権利の保障）の要請を調整するため、（特別な）手続を用いる必要があるとする[42]。

　このような理論を示した上で、EC裁判所は控訴人らの権利の侵害について検討しているが、同人らが制裁対象者リストに記載された理由を − リストへの記載時か、またはその後に − 知らせる手続は設けられておらず、審問の実施についても定められていないこと[43]、控訴人らには全く情報が与えられていないこと、さらに、制裁発動後の適切な期間内に情報を得る権利も与えられず、自らの見解を適切に主張しえない状況に置かれていることを考慮すると、控訴人らの防御権、特に、法的審問を受ける権利は保障されていないとの結論を導いている[44]。

(2) 実効的な司法救済を受ける権利の侵害

　EC裁判所は、実効的な司法救済を受ける権利の保障は加盟国憲法に共通するEC法の一般原則であり、欧州人権条約第6条第2項や第13条でも保障されていること、また、EU基本権憲章第47条でも、この権利が保障されていることを指摘した上で[45]、控訴人らには制裁発動理由が伝えられず、また、管轄機関に見解を述べる機会も保障されいないことを考慮すると、その防御権、特に、法的審問を受ける権利は保障されているとは言えず、それゆえ、控訴人らは本件訴訟手続において自らの権利を満足しうる形で保護することができておらず、実効的な司法救済を受ける権利も保障されていないとする[46]。さらに、EU理事会は司法審査を拒んでいるため、EC裁判所は制裁の適法性について判断できる状況になく、同裁判所への控訴によって、控訴人らの権利保護に関する欠陥が治癒されるわけではないと判断している[47]。このように述べ、EC裁判所は、控訴人らの防御権、特に、法的審問を受ける権利の侵害と、それに伴う実効的な司法救済を受ける権利の侵害を認定している[48]。

　 制裁によって控訴人らの資金は凍結されることになったため、所有権侵害の有無が問題になっているが、EC裁判所は、所有権の制約も公の利益に資するECの目的によって正当化され、また、比例性の原則に反しない限り許されるという自らの判例法理について触れた後[49]、保障範囲の決定に関しては欧州人権条約第1附属議定書第1条を参照すべきとする[50]。そして、本件のsmart sanctions は財産を没収するものではなく、資金を一時的に凍結するに過ぎないが、Kadiの権利を著しく制約すると判断する一方で[51]、ビン・ラディン、アルカイダおよびタリバーンと関わりのある者の資金を凍結することは世界平和や国際安全保障上の目的によって正当化され、比例性の原則にも反しないとする[52]。なお、比例性の原則に違反しない点については、安保理決議1452 (2002) に照らし制定されたEC規則第561/2003号は例外措置や制裁の解除について定めており、生活に必要な資金は確保されることも指摘されている[53]。 

　もっとも、EC裁判所は、欧州人権条約第1附属議定書第1条を参照しながら、個人には所有権の侵害について管轄機関に見解を述べる機会が適切に保障されていなければならないが[54]、Kadi（控訴人）に対しては、管轄機関に見解を述べることが全く保障されないまま制裁が発動され、その内容が包括的であることや、その実施期間を考慮すると、その制約は著しく、正当化されないと判断している[55]。ただし、この結論は手続保障がなされなかったことに基づいており、所有権の著しい制約も正当化されないわけではないとする[56]。また、判決文では、Kadiについてのみ所有権の侵害が認定されているが[57]、Al Barakaat についても同様に制裁（厳密にはその根拠法である規則）を無効と判断されている[58]。

2.5．EC規則の有効性

　上述した基本権侵害に基づき、EC裁判所は、smart sanctions の根拠法であるEU理事会規則第881/2002号を無効と判断した[59]。もっとも、直ちに失効させれば、国際テロ対策の実効性が甚大かつ回復不可能な程度に害されるため、新しい規則が制定されるまで、本件判決の言渡しから最長3ヶ月間に限り、その効力を存続させるともに（EC条約第231条第2項参照）、同期間中に理事会はEC裁判所によって確認された違法性を除去しなければならないとした[60]。