EC制裁の審査（第1審裁判所判決）

 (1) 安保理決議の間接的審査

　ECの制裁発動後、ターゲットにされた者によって、EC第1審裁判所に訴えが提起されているが[1]、EC制裁の有効性を争う理由として挙げられているのは、�@前述したECの権限の欠缺 の他に、�A（EC法上、保障されている）基本権の侵害（財産権、職業遂行上の自由、制裁決定手続において公正な審問を受ける権利、また、事後的な司法救済を受ける権利の侵害）、�B比例性の原則や補完性の原則といったEC法上の諸原則違反である。以下では、�Aと�Bについて検討するが、司法審査の対象となるEC第2次法は、安保理決議を機械的にEC法に置き換えたものに過ぎないことに留意しなければならない。つまり、制裁を受ける者の特定や制裁の内容について、ECには裁量権は与えられておらず、ECは安保理の決定に従っている。それゆえ、EC制裁の有効性について検討することは、実質的に、安保理決議の有効性について検討することに他ならない。このような間接的審査について、第1審裁判所は、国際法およびEC法上、（原則として）禁止されると判断している。つまり、国連加盟国による安保理決議の審査は、国連憲章（特に、第25条、第48条および第103条）や条約法条約第27条に合致しないだけではなく、EC条約（特に、第5条、第10条、第297条および第307条第1項）やEU条約（特に、第5条）に違反するが、司法権の行使は国際法に合致しなければならないと述べている。さらに、EC法が保障する基本権の侵害やEC法上の諸原則違反は、国連安保理決議の有効性やEC内での効力に影響を及ぼさないと付け加えている。これらの点に基づき、第1審裁判所は、EC法（権利保護規定を含む）に照らし、安保理決議の適法性を間接的に審査することは許されないとしているが、この判旨について、以下の点を指摘すべきであろう。

　第1に、EC条約上、ECの司法機関の法令審査はEC法に限定されるが、第1審裁判所は、それよりも、むしろ、国連安保理決議をEC法に照らし審査することは許されないという点を重視しているように解される。実際に、同裁判所は、国際法上の上位規定が裁判規範となるならば、安保理決議の有効性について自ら審査しうるとの理論を展開している。つまり、国連機関であれ、強行法規（jus cogens）に違反してはならないため、その違反の有無について検討しうるとしている。確かに、安保理決議が強行法規に反してはならないとする点は正しいが、両者の整合性を判断する権限がECの司法機関に与えられているかどうかは疑わしい。なお、第1審裁判所はEC第2次法の審査を通した間接的な審査について論じているのであり、ECの司法権が安保理決議にまで及ぶことを直接的に認めているわけではない。もっとも、「間接的」とは、第1審裁判所の管轄権の取得が直接的ではないことを指すに過ぎず、審査それ自体は直接的であると言えよう。そうであるとすれば、安保理決議の強行法違反が否定される場合はさておき、認定されるような場合、同裁判所は、その無効を宣言するものかどうか注目に値する。

 　第2に、第1審裁判所は安保理決議が強行規範に違反していないかという点について例外的に審査しうると述べているが、この強行規範には基本権保護が含まれるとした上で、安保理決議による基本権侵害について検討している。安保理決議の有効性に関する主たる争点が基本権侵害の有無であることを考慮すると、同裁判所の司法審査は例外的であるとはいえ、非常に本質的な意義を持つと解される。特に、事後的な（司法）救済を受ける権利の侵害について詳細に検討されているが（後述 (2) 参照）、他の国際裁判所によっても、安保理決議の適法性が審査されないとすれば、第1審裁判所の管轄権は非常に重要である。 

　ところで、ECの司法機関による国際法規の審査については、EC裁判所のBosphorus事件判決についても触れるべきであろう。同事件では、国連安保理のユーゴスラビア制裁決議を実施するため、EU理事会が制定した規則（Regulation (EEC) No 990/93 of Council）の適法性が争われたが、同規則第8条第１項は、安保理決議を機械的に置き換え、次のように定めていた。 

       "All vessels, freight vehicles, rolling stock and aircraft in which a majority or controlling interest is held by a person or undertaking in or operating from the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Montenegro) shall be impounded by the competent authorities of the Member States."

　この規定に従い、ユーゴスラビアの国営企業が所有する航空機だけではなく、トルコの民間企業が同企業よりチャーターし、使用する航空機まで押収されることになった。旧ユーゴスラビアにおける戦争状態や人権侵害に全く関係の無い第3国の企業をも制裁の対象に含ませるのは比例性の原則に反するとする原告の主張に対し、EC裁判所は、前掲のEU理事会規則ではなく、むしろ、その根拠法である安保理決議について検討し、後者は比例性の原則に反するものではないと判断している（後述(3)参照）。これは、単なる間接的な審査にとどまるものではないと解されるが（また、EC裁判所は、第1審裁判所のように、安保理決議を間接的に審査することについて指摘しているわけでもない）、EC裁判所は、単に安保理決議と比例性の原則の整合性（安保理決議の有効性ではない）を検討ないし確認したに過ぎないと捉えるならば、権限踰越の問題は生じないであろう。

 　ところで、間接的審査の理論は、欧州人権裁判所によっても主張されている。つまり、同裁判所は、人権条約締約国であるEU（EC）加盟国の法令の審査を通じ、EC法についても間接的に審査しうるとしているが、EC裁判所によってEC法が審査され、欧州人権条約上の人権が同等に保障される限り（つまり、ECにおける基本権保護に明白な欠陥がない限り）、審査を回避している。なお、前掲のBosphorus事件の原告は、人権条約違反を理由に人権裁判所にも提訴しており、同裁判所が安保理決議の適法性を間接的に審査する必要性も否定しえないが、この点については明確に述べられていない。これは、実際にEC裁判所によって基本権侵害の有無が審査されていることを考慮したためと解される。つまり、EC裁判所によって安保理決議が間接的に審査されているため、人権裁判所は自らの審査を控えたと考えることができる（後述 (2) 参照）。

(2) 基本権の侵害

　安保理決議に由来するECの制裁措置によって侵害される基本権としては、財産権、職業遂行上の自由、制裁決定前に公正な審問を受ける権利、また、事後的な（司法）救済を受ける権利が挙げられる。 

　まず、財産権の侵害について、第1審裁判所は、Yusuf事件において、国連制裁委員会の判断に基づき原告らの資金が凍結されることになったが、財産が恣意的に没収される場合にのみ、強行法（財産権の保護）違反は認定されるとし、本件ではそのような状況は生じていないと判示している。この点に関し、第1審裁判所は、日用品や医薬品などの生活に必要な品目の購入費は制裁の対象から除外しうることを指摘している。また、ビン・ラディンや、アルカイダおよびタリバンのメンバー等の資金を凍結することも、国際平和や安全保障の確立という国際社会に極めて重要な目的のために正当化されると述べている。さらに、制裁は暫定的であること、制裁の見直し手続が設けられていること、また、被害者の本国を通じた保護（外交的保護）が可能であることを挙げている。このように、第1審裁判所は、制裁による違法な財産権侵害がより重大な公益によって正当化されるだけではなく、基本権を保護する制度が設けられている点について触れているが、これらの要素が整っている場合には、第1審裁判所の判断に従い、財産権の侵害を否認してもよいであろう。

 　これに対し、前掲の Bosphorus 事件において、EC裁判所は第1審裁判所のように慎重に判断しているわけではないが、以下のように述べ、制裁による財産権や職業遂行上の自由の侵害を明瞭に否認している。

       　前掲のEU理事会規則第8条は安保理決議（Resolution 820 (1993)）を実施するものであるが、安保理決議はユーゴスラビアだけではなく、その国民をも制裁のターゲットにしており（これは軍事紛争や重大な人権侵害の中止を国民が政府に働きかけることを目的としている）、この制裁の実効性を確保する上では、ユーゴスラビア法人より財物を借り受けた第3国の国民（本件の原告）に対しても適用されると解すべきであること、また、安保理決議の文言からは、第3国の国民への適用を排除する理由が見当たらないこと、さらに、同規則の適用によって、ユーゴスラビアの国営企業から財物を借り受けた者、つまり、ユーゴスラビアにおける戦争状態や重大な人権侵害に関与していない者の財産権や職業遂行の自由が害されるにせよ、これらの法益は、公共の利益のために制約されうるものであり、戦争や重大な人権侵害の終了という国際社会の極めて重大な利益のために、著しい制約も正当化される。

EC第2次法による権利侵害の有無は、農業政策 や 通商政策 などの分野でも頻繁に争われているが（参照）、本件のように、財産権や職業遂行上の自由の保障は絶対的ではなく、その著しい制約も許容されることが断定的に示されたケースは多くない（参照）。これは、有効性が争われたEC第2次法がEC独自の法令ではなく、国連安保理決議の機械的な実施にかかるものであること、また、その目的の正当性や重要性に疑義が生じないことに基づいていると解される。なお、Bosphorus事件の原告は、欧州人権条約で保障される財産権や職業上の自由が侵害されたとし、欧州人権裁判所にも審査を申し立てているが、同裁判所もこれを退けている。

 　次に、国連制裁委員会が原告らに制裁を課すことを決定する前に、公正な審問手続が開かれなかったことについて、第1審裁判所は、国際法上、そのような手続が絶対的に要請されるわけではなく、また、テロ対策の実効性を高めるため、事前に審問手続を設けなかったとしても、jus conges に反するものではないと判断している。なお、公正な審問を受ける権利の保障は、EC法上の基本原則の一つであり、実体法がない場合であれ、保障されなければならないが、制裁の対象者は国連制裁委員会によって決定され、ECはその決定を実施するに過ぎないため（つまり、ECが対象者を決定するわけではない）、それに先立ち、ECの諸機関が審問を行っていなくても、違法ではないと第1審裁判所は判断している。

 　事後的な（司法）救済手続の保障に関しては、国連安保理に対する制裁見直しの要請と、（それが効を奏さなかった場合における）司法機関による救済について検討する必要があるが、まず、前者について、第1審裁判所は、2002年11月、安保理は “Guidelines of the [Sanctions] Committee for the conduct of its work” を採択し、制裁の見直し手続を設けており、この手続を利用することによって、制裁が解除されたケースがあることを指摘している。また、確かに、この手続は、制裁委員会に再審査を要請する権利を個人に与えているわけではなく、同人は本国の所轄機関に保護を求めなければならないが、本国の 外交的保護 に頼る、このような手続も国際法上の強行法規（jus cogens）に違反するものではないとしている。なお、Yusuf 判決の約10ヶ月後に下された Ayadi 判決 では、個人には権利が与えられていないことに鑑み、加盟国は制裁委員会への見直し要請を安易に却下してはならないことが強調されている。

 　次に、裁判所へのアクセスは絶対的に保障されなければならないわけではなく、国際平和と安全保障の維持といった制裁の重要な目的を考慮すると、強行法違反とは言えないと判断している。また、安保理は制裁委員会を設置し、 少なくとも12ないし18ヶ月後に再審査が実施されるという点を強調している。

 　このように、第1審裁判所は制裁による基本権侵害を否認しているが、国際テロ対策という特殊なケースにおいても、事前に公正な審問を受ける権利と事後的な司法救済手続の保障が国際強行法上、求められるかという困難な問題も扱われている（前述参照）。これを否定する判旨も支持することができよう。

　　 基本権侵害について、こちらも参照

(3) 比例性の原則

Bosphorus事件では、旧ユーゴスラビアだけではなく、その国民に対しても直接的に制裁を加えるのは、EC法上の諸原則の一つである「比例性の原則」に反しないかが争点の一つになったが、EC裁判所は、戦争や重大な人権侵害の終了という国際社会の極めて重大な利益のために、基本権の著しい制約も正当化されると判断している。前述したように、EC裁判所は安保理の決定に深く立ち入っていると解されるが、旧ユーゴスラビア国民だけではなく、第3国の国民をも制裁の対象に含ませることの適法性については慎重に検討されているわけではない。

　 比例性の原則について

(4) 補完性の原則

　ところで、資金の凍結に関し、ECには排他的な権限が与えられているわけではない。また、個人をターゲットにした制裁については明確な根拠条文が存在しない。さらに、安保理が資金凍結について明瞭に定めており、その解釈に裁量の余地はないこと、また、そうでない場合であれ、制裁委員会の監督に服すことを考慮すると、個々の加盟国が制裁を実施するとすれば、その運用にばらつきが生じるという危険性は否定される。もっとも、制裁の実効性を担保する上では、ECレベルでの行動が望ましいと考えられる。しかし、補完性の原則のもう一つの要件である、個々の加盟国が実施するのでは目的が十分に達成されないことまで肯定されるわけではない。したがって、補完性の原則を厳密に適用するとすれば、ECによる制裁の発動は認められなくなると解されるが、Ayadi事件において、第1審裁判所は、EC条約第60条や第301条の発動に関し（つまり、制裁の発動に関し）、補完性の原則は適用されないとしている。これは、EUの第2の柱の分野において、ECレベルでの実施が必要と判断され、ECに権限が与えられているため、個人が補完性の原則を根拠に、第2次法の適法性（つまり、ECの権限行使）を争うことはできないとの考えに基づいている。そもそも、補完性の原則は、ECの権限の肥大化を防ぐために導入されているが、第1審裁判所が述べているように、事前にECの権限行使が正当化されている場合には、補完性の原則を適用すべきではなかろう。このことは、加盟国からECに権限が完全に委譲されている分野では、補完性の原則は適用されないことからも裏付けられる。なお、EC条約第60条は、ECの行動が必要と判断されるとき、ECは制裁を発動することができると規定しているが、実際には、発動が義務付けられており、ECはその発動について裁量権を与えられているわけではない。また、第1審裁判所も指摘しているように、ECレベルでの行動が必要と判断し、ECに行動を義務付けているのは、加盟国である。それゆえ、補完性の原則に照らし、第2次法の適法性、つまり、ECの権限行使の正当性が審査されるべきではない。
　

　 補完性の原則について

　このページは、平成平成国際大学法政学会編『平成法政研究』第12巻第2号（2008年3月刊行予定）に掲載予定の拙稿「EU・ECによる安保理決議の実施と司法救済 〜 国際テロ対策に関する事例の考察 〜」に大きく依拠している。ホームページ上では脚注はすべて削除してあるため、前掲雑誌所収の拙稿を参照されたい。